Zahraniční politika nikdy není jen jakýmsi zrcadlem vnitřních poměrů tékteré země. Dynamika vztahů mezi domácí politickou a hospodářskou
situací na straně jedné a zahraniční politikou na straně druhé je
komplikovaný proces. V nejobecnější rovině je možné argumentovat, že ve
vztahu mezi domácí a zahraniční politikou dokonce existuje určitý
rozpor: na jedné straně zahraničně politický obraz země jen málokdy
věrně odráží detaily domácí politiky, na straně domácí politické
procesy a kultura značně ovlivňují styl a tvorbu zahraniční politiky.
Obraz země v zahraničí
Komentátoři i politici dosti často přeceňují roli
specifických faktorů domácí politiky na celkový obraz země v zahraničí.
V českém kontextu je tento jev umocňován nejenom tím, že jsme dlouho
byli zemí izolovanou a máme ještě stále často jen velmi obecné ponětí o
tom, jaká kritéria vnější svět používá k hodnocení situace u nás doma.
Je umocňován i tím, že naše politická kultura se vyznačuje poměrně
velkou mírou sebestředného vidění světa.
Ve srovnání nejenom se západními zeměmi ale i některými
postkomunistickými zeměmi trpíme, jak se zdá, poněkud větší mírou
provinciální zahleděnosti do našich vlastních domácích záležitostí. To
způsobuje, že často vnímáme naše domácí události bez potřebného
kontextu. Typickou ukázkou jsou časté poukazy jak politiků tak
komentátorů na možnost, že naše vnitřní politická nestabilita,
například výměna vlády, mohou výrazně ohrozit naši integraci do
Evropské unie a NATO.
Je jasné, že dlouhotrvající domácí politická nestabilita může
mít vliv na vnímání země v zahraničí. Politické třenice, koaliční
rozmíšky, či dokonce pád vlády jsou ale normálními procesy, které si
čas od času zažívá každá demokracie. To, co vnější svět v takovém
případě především registruje, je, zdali (a pokud ano jak) v takových
případech krátkodobého politického rockymácení fungují demokratické
instituce země. Politické otřesy či výměna vlády mohou být dokonce
vnímány i jako užitečný test stability demokracie v té které zemi.
Jinými slovy: instituce a mechanismy, které vytvářejí hřiště pro
politickou hru uvnitř demokratického systému, jsou důležitější nežli
samotná politická hra, pokud tato hra neohrožuje právě tyto instituce a
mechanismy. V České republice byly odkazy na možný negativní pohled
Západu na nás, v případě například pádu vlády, často ovšem též
používány účelově. Někteří koaliční politici, kteří přišli k moci po
roce 1992, často totiž používali takové odkazy nikoliv proto, že by
jejich vidění světa bylo nenapravitelně provinciální, ale spíše k
jistému strašení občanů. Účelem občas bylo vykreslit politické změny
jako cosi, co mezinárodní společenství těžko akceptuje a co zhoršuje
náš obraz v zahraničí.
Na jiné úrovni, obraz země v zahraničí závisí do určité míry na
schopnosti jak diplomacie, tak politiků na domácí scéně, vytvořit v
zahraničí jistý image země.
Ideologie výjimečnosti a úspěšnosti pěstovaná Klausovou vládou byla po
několik let velmi úspěšná jak doma tak v zahraničí zejména proto, že se
opírala o velmi solidní makroekonomické ukazatele a jasné rozložení
politických sil, které nevytvářelo prostor pro otřesy, které někdy
přináší permanentní otevřená diskuse se silnou opozicí.
Pravicové koalici se dlouho dařilo nejenom decimovat beztak
roztříštěnou opozici ale i přesvědčit významné domácí a zahraniční
pozorovatele, že se Česká republika stává jakýmsi tygrem Střední
Evropy. Protože po několik let neexistovala solidní a silná kritická
fronta politiků a analytiků, kteří by byli schopni podrobit „český
zázrak“ účinné oponentuře, staly se nakonec nekritickými obdivovateli
vývoje v České republice i mnohé západní instituce. Jejich hlavním
zdrojem informací byli lidé, kteří často postrádali–ať už programově
nebo z nezkušenosti–
jakýkoliv kritický pohled na situaci u nás.
Česká diplomacie–včetně zahraničního působení předních českých
politiků–byla velmi výkonná v prezentování tohoto poněkud
zidealizovaného obrázku naší skutečnosti. Z profesionálního hlediska se
nedopouštěla ničeho, co by bylo možné příliš odsuzovat. Úkolem
diplomacie každé země je prezentovat svou zemi v co nejlepších barvách.
Výsledkem tohoto úspěšného zahraničního a domácí tažení
ideologie české výjimečnosti ovšem bylo a je vychýlení kyvadla domácích
nálad a zahraničních pohledů na nás z extrému nekritického obdivu do
extrému nekritické kritičnosti v okamžiku, kdy se image českého zázraku
začal hroutit. Zklamaná očekávání doma vedla k deziluzi mnoha občanů.
Jisté deziluzi z České republiky se ovšem nevyhnulo ani mezinárodní
společenství, zejména Západ, který nás jako kandidáta na členství v
NATO a Evropské unii začal bedlivě pozorovat. V setkáních se
zahraničními komentátory a některými politiky je dokonce možné
vypozorovat, že
se cítí podvedeni. Z toho též plyne současný poněkud kritičtější
přístup k České republice v některých oblastech než například k Polsku
a Maďarsku.
Tvorba zahraniční politiky
Domácí politická konstelace po roce 1992 měla rozhodující
vliv na tvorbu zahraniční politiky. Dienstbierovská vize mnovrstevné,
ambiciózní–ale v prezentování vlastního obrazu realistické–zahraniční
politiky byla značně zredukována. Zatímco dienstbierovská zahraniční
politika byla ambiciózní ve svém obsahu ale střízlivá ve své formě,
Zielenciova zahraniční politika byla obsahově zúžena na nutné minimum,
zatímco její forma byla poznamenána již zmíněnou ideologií české
výjimečnosti.
Technokraticko-ekonomické vidění světa Klausovy vlády si
vynutilo odpovídající
obsah i v zahraniční politice–například zdůrazňování ekonomické
spolupráce na úkor ambicioznějších regionálních projektů. Ideologie
české výjimečnosti pak rozhodným způsobem ovlivnila naše vztahy se
sousedy. Spolupráce v rámci višegrádského uskupení byla potlačena na
úkor Středoevropské zóny volného obchodu (CEFTA). Vztahy jak s Polskem,
tak s Maďarskem se poměrně rychle ochladily.
Ačkoliv si čeští politici–pod tlakem Západu–eventuálně uvědomili, že
úzké vztahy s oběma zeměmi mohou výrazně zlepšit naše šance na vstup do
NATO a EU, a začali spolupracovat úzce zejména s Polskem, manko ve
vzájemných vztazích, které vzniklo v letech 1992-1994 se zatím
nepodařilo plně překonat. V roce 1994, když tento koncept zahraniční
politiky–odvozený od domácí politické konstelace–dosáhl svého
vrcholu, neměla Česká republika dobré vztahy ani s jedním ze svých
sousedů. Vztahy se všemi višegrádskými zeměmi byly chladné. Vztahy s
Německem byly až do začátku jednání o česko-německé deklaraci v roce
1995 poznamenány sebestřednou neochotou české strany vůbec začít
diskutovat o otázkách souvisejícími s odsunem sudetských Němců po druhé
světové válce.
Vztahy s Rakouskem v té době trpěly díky sporům o výstavbu jaderné
elektrárny v Temelíně.
Tři centra zahraniční politiky
Dalším specifikem české zahraniční politiky během prvních
let Klausovy vlády bylo, že měla tři výrazné–často odlišně
jednající–zdroje: ministra zahraničí, prezidenta, a předsedu vlády.
Tato situace byla do určité míry výsledkem ústavního uspořádání
pravomocí ústavních činitelů a částečně odlišných
zahraničně-politických filozofií těchto činitelů.
Česká ústava přijatá v roce 1992 pod taktovkou pravicové koalice
programově
umenšila pravomoci prezidenta v domácí politice, ale ponechala
prezidentovi
poměrně široké pole působnosti v politice zahraniční. Úsilí premiéra a
jeho ministra zahraničních věcí tak poměrně často naráželo na odlišné
vidění mezinárodních problémů ze strany prezidenta. Kromě obyčejné
domluvy neexistoval účinný ústavní mechanismus, který by zajistil, že
všechny tři centra zahraniční politiky budou mluvit stejným jazykem.
Komunikace o společné strategii vázla zejména proto, že komunikace byla
od samotného počátku pravděpodobně vůbec nejslabším nástrojem Klausovy
vlády. Český premiér a prezident tak každý vysílali do světa odlišné
signály, pokud šlo o hodnocení situace v Bosně, Evropskou unii, či
dodržování lidských práv v některých zemích. Ministr Josef Zieleniec se
obvykle pokoušel najít jakousi neutrální linii, ale i tak bylo možné
zaznamenat, že se například liší některé jeho a Klausovy pohledy na
Evropskou unii či česko-německé vztahy.
Ačkoliv se koordinace zahraničně-politických aktivit premiéra,
prezidenta, a ministra zahraničí po roce 1994 postupně zlepšovala,
volby v roce 1996 vytvořily zcela novou situaci–ke třem stávajícím
centrům tvorby zahraniční politiky přibylo centrum čtvrté v podobě
předsedy parlamentu. K tomu samozřejmě přispěla specifická domácí
situace, v níž byla pozice předsedy parlamentu přenechána opoziční
straně.
V prvním období svého působení ve funkci předsedy dolní sněmovny, Miloš
Zeman často směšoval svou vlastní stranickou agendu s agendou
státnickou. Ačkoliv se
jeho zahraničně-politická prohlášení postupem času přece jenom
přiblížila k oficiálně deklarované linii českého státu, jeho působení v
funkci předsedy dolní sněmovny oživilo celkovou vnitřní disonanci české
zahraniční politiky.
Komunikace, koordinace, a partajničení
Váznoucí komunikace, která pak vyústila v nedostatek
koordinace, ovšem nepostihovala pouze nejvyšší ústavní činitele, alem i
činitele samotné koalice.Česká politická kultura od roku 1989 postupně
zakotvila v prvorepublikové tradici vypjatého stranictví. Koaliční
dohoda z roku 1992 v podstatě rozparcelovala
vládu do jakýchsi stranických lén, se kterými všechny tři strany
zacházely jakoby jim patřila.
Takové „vlastnění“ ministerstev jednotlivými stranami ovšem značně
ztěžovalo jak jejich komunikaci tak koordinaci. Kritika kteréhokoliv
ministerstva byla automaticky považována za útok na stranu, která
ministerstvo vlastnila. V očích NATO i EU byl tento nedostatek
koordinace uvnitř české vlády vnímán jako závažný problém.
Kritika České republiky přicházející ze zahraničí byla často
nasměrována právě
na tento aspekt práce české vlády.
Excesivní partajničení též přispělo k tomu, že mnohá témata,
která se svou povahou týkají dlouhodobých, strategických zájmů státu,
se v české kontextu opakovaně stávají obětí stranických zájmů. Diskuse
o takových závažných tématech se často nevede z pozic dlouhodobých
vizí, na nichž by se strany měly snažit státotvorně domluvit, ale z
pozic úzkoprsých stranických hledisek. Tento aspekt české politiky jí
do určité míry odlišuje od stylu politiky polské či maďarské.
Politizace státní správy
Dalším domácím problémem, který do značné míry ovlivňuje
zahraniční politiku, je skutečnost, že za celé období Klausovy vlády
nebyl přijat kvalitní zákon o nezávislé státní službě. To nejenom
umožnilo politickým stranám, aby se právě ony staly hlavními aktéry při
formulování politiky státu, ale též jim to umožnilo proniknout poměrně
hluboko do státní správy. Ta se stala do jisté míry oblastí, v níž
politické strany rozdávaly politické prebendy svým sympatizantům.
Tím, že se státní správa, včetně personálního složení
ministerstev, neřídí důsledně kritérii odbornosti a nadstranickosti, je
negativně poznamenán výkon a odbornost různých orgánů státní správy. S
tím, jak se Česká republika stále více přibližuje Evropské unii, začíná
se internacionalizovat i činnost těchto ministerstev. Neodbornost a
někdy i otevřená stranickost různých ministerských a jiných státních
úředníků se pak stává pro Českou republiku mezinárodním problémem.
Evropská komise ostatně na špatnou úroveň státní správy v naší zemi
upozornila ve svém červencovém posudku jako na jeden z hlavních
problémů země.
Jinými slovy: s tím, jak se Česká republika dostává stále více
pod lupu těch mezinárodních institucí, jejichž chce být členem, stávají
se i naše domácí problémy stále více problémy mezinárodními, především
evropskými. Závislost zahraniční politiky a našeho image v cizině na
naší situaci tedy postupně poroste.
Je ovšem jasné, že tato závislost působí i opačným směrem: mezinárodní
prostředí, do něhož se stále aktivněji zapojujeme, bude mít na naši
domácí politiku a ekonomický vývoj stále větši vliv. Vzhledem k tomu,
že jsme ještě stále zemí, která má po čtyřiceti letech komunismu co
dohánět, jedná se o pozitivní vývoj.
Mezinárodní politika 1 – leden 1998