Rozvinutá demokracie a právní stát jsou dnes považovány téměř za synonymy. Přerod absolutistických a autoritativních systémů v demokracie začal totiž v novodobé západní civilizaci teprve tehdy, když se začal rozvíjet a uplatňovat koncept právního státu. Ten pomohl vytvořit institucionální, právní a politický prostor, ve kterém jsou dodržována a respektována základní lidská práva a svobody. Tedy prostor osvobozený od svévolných zásahů státu a jeho institucí do soukromí občanů.
Naše současné hospodářské svízele a politická krize jsou často přičítány liknavosti v budování právního státu, zejména tomu, že naše ekonomické reformy nebyly zasazeny do potřebného právního rámce. Budování právního státu bylo po roce 1992 téměř programově odsunuto na vedlejší kolej ve snaze ekonomické reformy nezpomalovat. Výsledkem je vzrůstající nespokojenost občanů se samotným demokratickým systémem. Důvěra v demokratický systém, jak se ukazuje, totiž nemusí být nezbytně podlomena například špatnými hospodářskými výsledky či politickou nestabilitou. Je ale podlamována vždy, když občané nerozumí pravidlům hry a necítí tedy potřebu pravidla dodržovat. A nebo tehdy, když ti, kteří právo (jakkoliv nedokonalé) jsou sami ochotni respektovat, vidí, že ti, kteří právo porušují, nejsou voláni k odpovědnosti.
Koncept právního státu má různé partikulární rysy v různých právních tradicích. Anglosaský pojem „rule of law“ vyrůstá z tradic zvykového práva, zatímco německý „Rechtsstaat“ je pevně zakořeněn v pozitivistické právní tradici. Francouzský „état de troit“ má zase specifika daná francouzskou právní a politickou tradicí. Naše tradice je z pochopitelných důvodů pevně zakotvena ve středoevropském prostředí ovlivněném především německou právní tradicí. Základní parametry pojmu právní stát jsou ale ve všech třech základních tradicích podobné a poměrně jasné.
Pro zjednodušení můžeme základní principy právního státu přirovnat ke kterékoliv
moderní kolektivní hře na profesionální úrovni. Aby taková hra dávala smysl, musí existovat její jasná pravidla, včetně rozměrů hřiště, a ochota hráčů taková pravidla dodržovat. Aby ale byli hráči ochotni pravidla dodržovat, musí být přesvědčeni, že dávají smysl, že jsou spravedlivá, a že jsou vynutitelná. Je tedy zapotřebí nejen férového rozhodčího, ale musí existovat i alespoň nějaká možnost se odvolat proti evidentně špatným rozhodnutím. Zároveň musí existovat i důvěryhodné instituce, které pravidla hry stanovují a vybírají rozhodčí. Pouze pokud hráči věří, že takové instituce jsou nejen spravedlivé ale i kontrolovatelné, mohou cítit, že hra dává smysl.
Právní stát je tedy takový stát, kde právo platí stejně pro všechny–jak pro občany, tak pro státní a jiné instituce–a je vynutitelné. Právní stát, a s ním i demokratické zřízení, se mohly začít jako moderní koncepty skutečně rozvíjet teprve tehdy, když se prosadil princip rovnosti před zákonem. Demokracie je podemílána všude tam, kde se občané nemohou domoci svého práva, protože v přístupu k právu a v jeho vynucování existují nerovnosti či nejasná kritéria.
Na nejobecnější úrovni se právní stát opírá o tři základní principy. Za prvé, nikdo nesmí být trestán a majetková práva, jakož i osobní integrita nikoho nesmí být porušována, pokud taková osoba neporušila zákon. Za druhé, nikdo nestojí nad zákonem–každý je subjektem práva. Za třetí, vláda lidu musí být založena na vládě zákona. Poslední ze tří principů v praxi znamená především to, že stát nejen musí garantovat, aby právo bylo aplikováno stejně na každého člena společnosti, ale musí být sám podřízen právu a právem se řídit.
Z této definice tedy vysvítá, že, řečeno zhuštěně, právním státem je především takový stát, kde občanovi je dovoleno vše, co není zakázáno právem, zatímco státním institucím je zakázáno vše, co jim není právem výslovně dovoleno, popřípadě, co jim není výslovně přikázáno. V právním státu si tedy občan může být jist, že s ním bude vždy zacházeno v souladu s právem. Aby to bylo možné, stát se vždy musí řídit právem. To znamená, že aktivity všech státních institucí musí mít právní základ. Každý vztah mezi jedincem a státní institucí musí být právním vztahem.
Je evidentní, že taková definice vztahu mezi jedincem a státem se může uplatnit pouze v demokratickém prostředí a mohla se postupně vyvinout teprve po pádu absolutistických režimů v 18. století. Vytvořil se tak institucionální a právní prostor pro další důležitý pilíř moderních demokracií–občanskou společnost. Tedy pro sféru svobodných, na státu nezávislých komutárních aktivit nejrůznějšího druhu.
Ty pak našly své vyjádření i v politické sféře v podobě politických stran. Politická moc se již nesoustřeďovala v rukou absolutistického monarchy a jeho aparátu, nýbrž se o ní začalo bojovat v rámci demokratických pravidel právního státu.
Koncept právního státu nejenom úzce souvisí, ale přímo se odvíjí od základních principů, na nichž stojí novodobé demokracie, jako jsou principy oddělení mocí, princip suverenity lidu, či princip omezené vlády. Princip suverenity lidu je založen na přesvědčení, že v demokracii obecně, a v právním státu specificky, je občan nadřazen státu, nikoliv naopak. Politický systém demokratického státu ale musí nejen respektovat politickou vůli většiny, ale musí zároveň zabezpečit, aby byla chráněna práva menšin.
Pro kvalitu moderních demokracií je tento princip nesmírně důležitý. Všechna demokratická zřízení totiž stojí na tom, že jsou schopna formulovat a prosazovat většinovou vůli. Ve skutečně vyspělých demokraciích jde ale především o to,
aby demokratická většina respektovala a chránila práva nejrůznějších menšin.
V okamžiku, kdy se vůle většiny stává její pouhou tyranií, jsou demokracie i právní stát vážně ohroženy.
Právě z tohoto důvodu si moderní demokracie vytvořily mezinárodně kodifikovaný rámec pro ochranu práv nejrůznějších menšin. Právní rámec pro ochranu menšin ale sám o sobě ne vždy postačuje. Naše země například přijala celou řadu úmluv na ochranu lidských práv a teoreticky chrání menšiny proti tyranii většiny. Jenomže právní stát není jen souborem institucí a pravidel. Jeho kvalita též odvisí od respektu obyvatel pro základní demokratické normy chování, jako je například tolerance k druhým.
A právě zde se ukazuje, jak složité je budovat právní stát v prostředí nerozvinuté občanské společnosti a nedostatečných demokratických tradic. Víra, že právní stát může být garantován jen samotnými demokratickými politickými institucemi a mechanismy, se ukazuje jako mylná. Právní stát chřadne všude tam, kde demokratickému systému chybí obsah v podobě rozvinuté občanské společnosti. V té nad vertikálním výkonem moci převažují horizontální vazby a občanská angažovanost, opírající se o diskusi a vzájemnou toleranci.
Principu suverenity lidu též často stojí v cestě přebujelá byrokracie. Ačkoliv taková byrokracie může existovat v rámci obecně demokratických a dobrých zákonů,
má tendenci se rozpínat a občana tyranizovat všude tam, kde není podvazována jak politickou mocí tak tlakem zezdola–tedy tlakem občanské společnosti. Takový tlak vytváří určité etické prostředí, které svévoli byrokracie omezuje. Politická moc může k tyranii byrokracie neblaze přispět, pokud například preferuje přílišnou centralizaci na úkor decentralizace. V našem případě jsme pak svědky i toho, že politický establishment minulých let, opírající se o technokratické vidění světa, stál aktivně v cestě budování institucí, které mohou moc byrokracie omezit. Byla odmítnuta nejenom myšlenka zavést do našeho systému ombudsmana, ale například ještě stále neexistuje ani nejvyšší správní soud, který vyžaduje ústava.
Způsob, jakým funguje státní aparát–tedy to, co se obecně rozumí pod pojmem byrokracie–též závisí na tom, do jaké míry státní administrativa funguje nezávisle na politické moci. Ve všech vyspělých demokracie je systém státní služby důsledně odpolitizován. Znamená, to, že politické strany nesmí obsazovat místa ve státní administrativě na základě politických afiliací. Pro výběr státních úředníků existují přísná odborná kritéria. Přísná kritéria platí i pro jejich kariérní postup. Státní byrokracie funguje v jasně vymezeném právním rámci, který přesně stanoví její povinnosti a práva ve vztahu k občanovi, a naopak. Výsledkem je, že jsou práva občana ve vztahu k byrokracii chráněna. Pokud jsou přece jenom porušena, může se občan proti svévoli byrokracie různými právními způsoby bránit. Odpolitizování státní služny pak znamená, že výměny vlád na základě politických kritérií, neohrožují stabilitu celého státního aparátu a potažmo i demokratického systému.
Velikost a moc byrokracie též souvisí s principem omezené vlády. Snaha chod společnosti příliš regulovat zákony a nařízeními je z hlediska právního státu vždy kontraproduktivní. Občan by měl být ušetřen přílišného zasahování státu–a to jak přímého nebo prostřednictvím přebujelé právní regulace–do jeho soukromí. Přílišná právní regulace může snadno vyústit do nedůvěry v právo a státní instituce.
V moderní demokratické společnosti musí, jak už bylo řečeno, být právem vymezen nejenom prostor pro činnost jedinců ale zároveň i státu. Stát musí být vázán právem, což znamená především svou vlastní ústavou a běžnými zákony. V posledních několika desetiletích ale dochází k přijímání stále většího počtu mezinárodních norem, které zavazují různým způsobem ty státy, které chtějí být uznávanými členy mezinárodního společenství. S rostoucí integrací západních demokracií, zejména v Evropě, pak dochází ve stále větší míře k tomu, že mezinárodní úmluvy jsou přímo aplikovatelné v domácím právním řádu těch států, které v integračních uskupeních participují. Stačí se podívat například na smluvní systém Rady Evropy, kde dnes existuje více než sto úmluv. Ty nutí státy k tomu, aby se v určitých oblastech chovaly v souladu s normami, které jsou tímto společenstvím evropských demokracií považovány za důležité.
Přesto, že se prostor, v němž v moderních demokraciích funguje stát, neustále zpřesňuje, existuje i celá řada demokratických principů chování, které jsou svou povahou mimoprávní a přesto mají přímý vliv na fungování právního státu. Tyto principy se přímo odvozují od demokratických tradic té které země a stability jejích demokratických institucí. Je například jasné, že státy s dlouhou, nepřerušovanou tradicí demokracie mají vybudovány a zažity určité demokratické normy, které téměř automaticky respektují bez toho, aniž by je musely právně kodifikovat. Takové prostředí dává občanům větší právní jistotu–ti se například nemusí obávat radikálních zásahů do právního řádu v případě politických změn.
Sám pojem spravedlnosti je čímsi, co–stejně jako celý právní řád té které země–vyrůstá z u určitého etického podhoubí a dlouhodobých tradic. Je-li toto podloží
právního státu vážně narušeno, jako se to stalo například v případě komunistických států východní Evropy, stojí celý právní systém na vratkých základech. V této souvislosti je důležité znovu zdůraznit důležitost občanské společnosti coby prostředí, v němž, především, se formují jisté základní normy demokratického chování.
Ve vztahu jedince a práva je nutné rozlišovat zhruba čtyři základní kvality, které určují celkovou kvalitu a efektivnost samotného právního státu. Především je to kvalita práva samotného. Za druhé je to způsob, jakým je právo aplikováno. Za třetí je to schopnost státních institucí právo vymáhat a možnost občanů se práva domoci. A za čtvrté je to úcta k právu, což souvisí s rozvinutostí právního vědomí v té které společnosti.
Podíváme-li se na tyto jednotlivé kvality v českém kontextu, vidíme, že právní stát je u nás ještě stále poměrně nevyvinutý. Z hlediska právního státu je důležité nejenom to, že se stát a jedinci řídí právem, ale stejně důležité je, jakým právem se řídí. Náš právní systém je zatím v mnoha směrech nepřehledný. Koexistuje v něm celá řada norem, které mají svůj původ ještě v komunistickém režimu a norem nových. Mnohé z těchto norem si navzájem odporují. A někdy si dokonce odporují i normy, které byly přijaty až po roce 1989.
Zracionalizovat a zmodernizovat právní řád je proto jedním z nejdůležitějších úkolů, které Českou republiku čekají. Bude to úkol složitý. Bude ale možná poněkud ulehčen tím, že zároveň budeme muset harmonizovat náš právní řád s právem Evropské unie. Obecně jde především o to, aby celý právní řád našeho státu měl určitou vnitřní logiku a soudržnost. Skutečnost, že občané narážejí v právním řádu na nesrovnalosti či nesmysly, může výrazným způsobem podlamovat důvěru v právo a demokracii.
Diskuse okolo české ústavy je dobrou ilustrací důležitého dilematu každé demokratické země, která buduje právní stát. Zákony, zejména ten nejvyšší, se nemají příliš často měnit, neboť takové změny vyvolávají pochyby o stabilitě právního řádu a podlamují důvěru občanů v právo. Je ovšem otázkou, zdali je z hlediska právního státu škodlivější měnit zákony, když jsou špatné, nebo je škodlivější řídit se takovými špatnými zákony. Je například jasné, že naše ústava, ušitá horkou jehlou v roce 1992 před rozpadem federace, má mnoho nedostatků. To ukázala i její bezzubost v současné politické krizi. Potřeba jí „opravit“ se zdá být naléhavější než argument, že takové změny by podlomily důvěru občanů ve stabilitu právního státu.
Druhým důležitým faktorem, který podlamuje právní stát u nás, je způsob, jakým je právo aplikováno. To souvisí především s kvalitou státního aparátu a celkovým stavem právního vědomí. Komunistický systém byl založen na nihilistickém postoji k právu. Právo bylo možné buď obcházet, tam kde bylo třeba, nebo aplikovat podle politických potřeb. Tento vztah k právu ještě stále přežívá, naneštěstí i zásluhou polistopadových politických elit, které k právu měly někdy podobně utilitaristický postoj jako jejich komunističtí předchůdci. Právo nebylo vždy aplikováno důsledně, a to i na nejvyšší úrovni. Téměř čtyři roky jsme například byli svědky toho, jak politici nejrůznějších přesvědčení zpochybňovali nutnost vytvoření Senátu, jehož existenci předtím sami zakotvili do ústavy. Činili tak proto, že se jim Senát prostě nehodil ke způsobu centralizovaného vládnutí, který preferovali.
Vynucování práva je ještě stále též na poměrně nízké úrovni. Špatný stav naší justice je všeobecně znám. Souvisí nejen s kvalitou některých lidí, kteří do justice přišli, ale i s celkově špatným systémem dozoru nad systémem justice, či s jeho organizací. Pokud ale občané nemají důvěru ve schopnost státu účinně trestat porušování práva, ocitá se celý koncept právního státu v nebezpečí kolapsu. Jestliže se zemí beztrestně promenádují lidé, kteří připravili banky a investiční fondy o miliardy korun, může to znamenat pouze dvě věci: buď je špatné právo, neboť něco takového dovoluje, nebo je špatný systém justice, který neví jak s takovými případy nakládat. Právní stát je ale zpochybněn v obou případech.
Schopnost státu právo vymáhat a správně aplikovat zpětně ovlivňuje celkovou úroveň právního vědomí ve společnosti, což je možná vůbec nejdůležitější kvalita, z níž vyrůstá právní stát. Obecná úcta k právu je u nás zatím velmi nízká nejenom proto, že komunistický režim byl založen na pohrdání právem. Nedostatek úcty k právu vyrůstá i z toho, že význam práva pro společnost byl po listopadu hrubě podceněn, zejména pak v letech 1992-1996. Neprůhledné kapitálové trhy, dlouhodobá absence zákona o střetu zájmů, či výroky o tom, že nemá smysl rozlišovat mezi špinavými a čistými penězi, jsou jen součástí mozaiky, která v myslích občanů úctu k právu podlamovala.
Názory, že si trh sám vytvoří pravidla, že je nutné se vyhnout zbytečnému moralizování, či, že se moderní demokracie může obejít bez občanské společnosti, se neblaze podepsaly na stavu právního vědomí v naší společnosti. Obecná atmosféra neúcty k právu do jisté míry smazala hranice mezi tím, co je ještě legální a co už ne. Mnozí občané nepovažují právo za cosi, co je nutné respektovat, ale co je třeba se naučit co nejlépe obcházet. Zdá se, že mnohé problémy s budováním právního státu jsou v podstatě generační záležitostí, neboť právní stát stojí i na určitých zažitých normách chování, které se nedají naoktrojovat.
Mnohé jsme si ale zavinili sami , a to i přesto, že nás částečně omlouvá naše totalitní minulost. Budování právního státu je nyní naším nejdůležitějším úkolem. Proč? Tam, kde panuje pocit bezmocnosti dovolat se práva, nebo pocit, že právní systém nefunguje, je vždy ohrožena samotná legitimita demokratického systému. Je možné argumentovat, že klesající podpora pro demokratický systém, tak jak byl vytvořen po listopadu 1989, má co do činění s tím, že mnoho lidí si na základě svých osobních zkušeností spojuje demokratický systém s právním chaosem.
Přitom ve skutečně rozvinutém demokratickém systému by tomu mělo být přesně naopak: vláda práva je jeho nejzřetelnějším znakem.
Hospodářské noviny – 9. 3. 1998