Nedávné prohlášení některých sociálně demokratických politiků, že po volbách bude jejich strana usilovat o změny v pravomocích prezidenta, je legitimní reakcí
na stále viditelnější slabiny naší ústavy, včetně definice role prezidenta. Ústavní zakotvení pravomocí prezidenta je poměrně nevyvážené. Prezident má silné, ale zároveň vágně definované pravomoci v některých oblastech a je naopak z ústavního hlediska slabý v oblastech, kde by v zájmu stability státu mohl mít větší pravomoci. Problematický je i způsob volby prezidenta zástupci politických stran v parlamentu, a to zejména proto, že v českém politickém systému platí nepsaný požadavek, že prezident má být nadstranický.
Sestavování vlády
Oblastí, v níž má prezident silné, ale zároveň poněkud mlhavě definované pravomoci, je sestavování vlády. Prezident jmenuje premiéra podle svého uvážení, ale při jmenování ministrů je již vázán rozhodnutím premiéra. V této konstrukci je zabudována jistá kontradikce, neboť významnou roli v rozhodování
prezidenta koho jmenovat premiérem, by měla hrát i otázka, jaký kabinet je kandidát na premiéra schopen nabídnout.
Naše ústava nezná pojem designovaného premiéra. Prezident může teoreticky požádat kandidáta na premiéra, aby jednal o sestavení vlády, ale jde pouze o politický, nikoliv ústavní akt. Chce-li prezident zabezpečit, aby měl nový premiér k jednání o sestavení vlády potřebný ústavní mandát, musí ho podle ústavy do funkce jmenovat. Může tak dojít k paradoxní situaci, které jsme byli svědky v
prosinci minulého roku, že vedle sebe existují dva premiéři: odstupující premiér, který je obvykle pověřen řízením vlády až do okamžiku jmenování vlády nové, a
premiér nastupující. Ačkoliv je jasné, že se nový premiér ujímá své funkce teprve v okamžiku, kdy jím sestavená vláda složí slib, bylo by elegantnější, kdyby ústava
znala pojem designovaného premiéra. Ten by mohl být oficiálně jmenován, až se mu podaří sestavit vládu.
Na rozdíl od ústav některých jiných států česká ústava neříká, jak dlouho může sestavování vlády trvat. Některé ústavy specifikují nejen lhůty, v nichž musí být jmenován designovaný premiér, ale určují též dobu, během které musí takový premiér sestavit vládu. Naše ústava nespecifikuje ani to, jak dlouho ještě může fungovat vláda odcházející, kterou prezident pověřil řízením státu. Nejasnost ústavy v tomto bodě je problematická, zejména když vláda předčasně padne. V ústavách některých zemí je tato situace řešena tak, že když se nepodaří sestavit novou vládu v určité lhůtě, je možné vyhlásit nové volby.
Jinou stránkou sestavování vlády je, do jaké míry se prezident může řídit svým vlastním úsudkem. Ústavy většiny demokratických států hlavě státu obvykle nepředepisují, že premiérem musí jmenovat například předsedu strany, která vyhrála volby. Zejména v těch zemích, kde je používán poměrný volební systém, k tomu existují dobré důvody. V takových zemích se totiž do parlamentu obvykle probojuje několik stran a stabilní vládu je pak často možné sestavit jen budováním koalic. Ačkoliv politické zvyklosti obvykle vyžadují, aby příležitost sestavit takovou koalici dostala právě vítězná strana, nemusí tomu tak být vždy.
Ústava sice českému prezidentovi nepředepisuje, že musí sestavit životaschopnou vládu, ale z ducha ústavy vyplývá, že by se měl pokusit sestavit vládu, která má šanci uspět při hlasování o důvěře. Nedávalo by proto smysl, aby bylo rozhodnutí prezidenta koho jmenovat premiérem, ústavou nějakým způsobem specifikováno.
Předčasné volby
Prezidentovy pravomoci jsou poměrně slabé, pokud jde o možnost rozpustit parlament a vyvolat předčasné volby. Takové pravomoci sice nejsou v žádné parlamentní demokracii příliš silné, ale zároveň by neměly být tak slabé, aby
hlava státu nemohla zasáhnout v případě politické či ústavní paralýzy. Pravomoci československého prezidenta byly v tomto směru poněkud větší než pravomoci prezidenta českého.
Poměrně nedokonalé ústavní řešení krizových situací během nedávné krize zapříčinilo, že k rozpuštění sněmovny a vypsání předčasných voleb bylo nejprve zapotřebí komplikované dohody politických stran o tom, že sněmovna neprojedná zákon, s nímž vláda spojila hlasování o důvěře, a později dokonce ústavního dodatku. Bylo by více elegantní, a pro demokracii více produktivní, kdyby prezident mohl, například na základě rezoluce sněmovny či jiného ústavního mechanismu, sněmovnu rozpustit a vypsat předčasné volby.
Další nedostatky
Postavení prezidenta je konstruováno trochu nelogicky i ve vztahu k vládě. Kontrasignování některých prezidentských rozhodnutí se například zdá být nadbytečné. V jiných oblastech jsou akty prezidenta formalizovány do té míry, že postrádají obsah. Prezident musí odvolat člena vlády, pokud o to požádá předseda vlády. A musí jmenovat ministra navrženého předsedou vlády. Skutečnost, že
v těchto situacích je hlavě státu, která předsedu vlády po své vlastní úvaze jmenovala, upřena možnost taková rozhodnutí alespoň nějakým způsobem ovlivnit, je problematická.
Další pravomocí prezidenta, která existovala v ústavě československé, ale byla amputována v ústavě české, je legislativní iniciativa. Možnost hlavy státu přicházet občas s vlastními návrhy zákonů má své opodstatnění zejména v tom, že nadstranický prezident se řídí spíše obecnými zájmy než momentálními poltickými tlaky. Legislativní iniciativa prezidenta přitom nijak neoslabuje roli vlády či parlamentu. Parlament má možnost takovou iniciativu jednoduše neschválit.
Poté, co byl ustaven senát, se též poněkud změnila role prezidentského veta
zákonů schválených parlamentem. Zákony schválené poslaneckou sněmovnou totiž může odmítnout i senát. Sněmovna může senát přehlasovat nadpoloviční většinou všech poslanců. Pokud takto přehlasovaný zákon odmítne i prezident, opět stačí nadpoloviční většina poslanců k přehlasování prezidenta. Stálo by za úvahu, zda odmítnutí zákona jak senátem tak prezidentem by se nemělo rovnat absolutnímu vetu, či zda by přehlasování prezidenta nemělo být v takovém případě ztíženo.
Určité nelogičnosti týkající se pravomocí prezidenta existují i v případě, že prezident nemůže vykonávat svou funkci. Ústava sice říká přesně, které pravomoci prezidenta jsou přetransferovány na předsedu vlády a které na předsedu poslanecké sněmovny, ale opomíjí například pravomoc vypsat volby. V budoucnosti by tak mohlo, i když doufejme jen teoreticky, dojít k situaci, kdy vznikne naprostý povolební pat, vládu se nepodaří sestavit ani na třetí pokus, ale nebude ústavního činitele, který by mohl vypsat nové volby.
Je též do jisté míry nelogické, že by se v případě transferu prezidentských pravomocí měl úkolu sestavovat novou vládu chopit předseda poslanecké sněmovny, který by sám mohl být v celém procesu politicky angažován. Z mnoha důvodů by dávalo větší smysl, aby prezidentské pravomoci byly po dobu prezidentovy neschopnosti vykonávat funkci, anebo až do zvolení prezidenta nového, převedeny na předsedu senátu. Senát, stejně jako prezident, se nepodílí přímo na kontrole vlády. Horní komora je už tím, že se jedná o jakousi radu starších, svým stylem též poněkud blíže prezidentskému úřadu.
Volba prezidenta
To, že je prezident volen parlamentem, tedy vlastně politickými stranami, a zároveň má stát nad stranami, je do určité míry paradox. Zejména během svého prvního volebního období prezident de facto nemůže plně vykonávat roli nadstranického arbitra, neboť, ať už udělá cokoliv, vždy se to bude některým stranám nelíbit. Každá strana tak má po prvním volebním období prezidenta dlouhý seznam specifických „prohřešků“ hlavy státu, který proti němu může použít při volbě do druhého funkčního období.
V našem přepartajničtěném systému volba prezidenta stranami též znamená, že prezidentem se v podstatě nemůže stát žádný vysloužilý politik. Naději stát se prezidentem tak spíše mají nepolitické osobnosti, které sice mohou být všeobecně uznávané, ale budou mít–alespoň v počátečním období svého působení v prezidentské funkci–malou politickou autoritu.
Přímá volba prezidenta by dávala větší smysl než současný způsob volby. Prezident zvolený přímo občany by nebyl závislý na politických stranách a mohl by lépe, a s větší autoritou plnit svou nadstranickou roli. Prezidenty by se též mohli stát aktivní či bývalí politici, kteří by dokázali většinu občanů přesvědčit nejen o svých kvalitách, ale i o své nadstranickosti.
Přímá volba prezidenta neznamená, že se musí nezbytně též posílit pravomoci prezidenta. Rakouský nebo polský prezident jsou též voleni přímo lidem, přestože obě země jsou parlamentními demokraciemi. Prezidenti zvolení přímo mají ovšem silnější mandát, který jim umožňuje plnit jejich ústavní funkce bez zbytečného tlaku politických stran.
Je změna možná?
Změny v pravomocích prezidenta, stejně jako změna způsobu volby prezidenta, pokud se udějí, by neměly být izolovanými akty. Ústava je komplexní, vnitřně provázaný dokument, kde jedna změna vyvolá další. Změny v postavení a volbě prezidenta by tedy mohly být pouze součástí ucelenější změny ústavy. K těm by v několika příštích letech bezesporu mělo dojít, neboť ústava přijatá pod tlakem okolností v roce 1992 se stále více ukazuje být poněkud děravým dokumentem.
I když ústavy se mají měnit co nejméně, změnu ústavy není třeba démonizovat.
Ústava by neměla být jen teoretickým dokumentem, který v praxi působí problémy.
Měla by naopak umožnit, aby demokratický systém fungoval hladce, bez toho, aby bylo nutné přijímat nouzová ústavní řešení podobná těm, kterých jsme byli svědky
během nedávné politické krize.
Hospodářské noviny – 1. 6. 1998