Ačkoliv od podepsání opoziční smlouvy mezi občanskými a sociálními demokraty obě strany vytrvale mluví o nutnosti změnit ústavu, prozatím se příliš nestalo. Ukazuje se, že změny v ústavě budou mnohem obtížnější, než se původně myslelo, a to jak z politických tak právních důvodů. Opoziční smlouva, která by tyto změny umožňovala, je otřesena prohrou obou velkých stran v senátních volbách se čtyřkoalicí menších stran, která byla do velké míry sestavena především proto, aby zabránila ústavní většině ODS a ČSSD. I když se tohoto cíle čtyřkoalici nakonec dosáhnout nepodařilo, obě velké strany, a zejména ČSSD, si budou muset odpovědět na otázku po dalším smyslu jejich smluvně-opoziční spolupráce.
ODS a ČSSD práci na možných změnách v ústavě zbytečně zpolitizovaly právě tím, že projekt zakotvily do opoziční smlouvy. I když obě strany nyní tvrdí, že chtějí k práci na změnách v ústavě postupně přizvat i strany ostatní, už to, že první návrhy mají vyjít z dílen ODS a ČSSD, a že obě strany přikládají takový význam společné ústavní většině, vzbuzuje nedůvěru. Normální by bylo pracovat od začátku s odkrytými kartami, což by znamenalo vytvořit parlamentní komisi, v níž by pracovali nejen zástupci všech parlamentních stran ale i všech významných státních institucí. Koneckonců změny v ústavě se dotknou zásadním způsobem všech, nikoliv jen voličů ODS a ČSSD.
Je též stále více jasné, že měnit ústavu nebude snadný úkol, ani pokud jde o expertní stránku celého projektu. Společná komise obou stran ještě nezačala ani pracovat, a už se vynořila celá řada otázek. Mělo by se jednat jen o drobné úpravy nebo spíše o zásadní revizi ústavy? Pokud by šlo o zásadní úpravy, není lepší vypracovat novou ústavu? Které z již přijatých ústavních dodatků a ústavních zákonů by měly být vtěleny do ústavy samotné?
Jisté je pouze to, že ústava potřebuje přinejmenším opravit všude tam, kde se během šesti let jejího působení ukázaly nedostatky. Neobstojí názory ústavních fundamentalistů, že úcta k nejvyššímu právnímu dokumentu, i kdyby nebyl naprosto dokonalý, má zásadní význam pro budování právního státu. Dodržování špatné ústavy je pro chod právního státu bezpochyby horší než změny ve špatné ústavě, i když je jasné, že takové změny nesmějí být účelové a příliš časté. Šest let existence ústavy je ale dostatečně dlouhá doba na to, abychom byli schopni rozpoznat, která ustanovení ústavy selhala.
Krize z konce loňského a začátku letošního roku je dobrým vodítkem. Ústavní úprava možnosti vypsat předčasné volby se ukázala být příliš rigidní a nepraktická. To, že zákonodárci z této pasti nakonec unikli tak, že přijali účelový ústavní dodatek, je pro právní stát mnohem horší nežli trvalá úprava, která účelovým řešením zamezí.
Nejasné jsou i některé pravomoci prezidenta. Například zpřesnění těch pravomocí, které se týkají sestavování vlády by hlavě státu nejen ulehčilo práci, ale pomohlo by prezidentovi vyhnout se podezření, že sleduje vlastní politické cíle. Jde především o stanovení lhůt při sestavování vlády a o zamezení tomu, abychom po určitou dobu měli de facto dva premiéry. Tomu by bylo možné předejít například vytvořením institutu designovaného premiéra. Skutečnost, že prezident teoreticky může pověřit vládu, která podala demisi, nebo neprošla hlasováním o důvěře, řízením státu bez časového omezení, a že taková vláda má stejné exekutivní pravomoci jako vláda plnohodnotná, je z ústavních a politických hledisek též zvláštní. Prezident Havel této pravomoci nikdy nezneužil, i když mu takové záměry byly podsouvány. Ústava je zde ale pro všechny možné budoucí prezidenty, a ne všichni musí být nezbytně tak přesvědčenými demokraty, jako je Havel.
Nevyjasněné jsou i některé vztahy mezi poslaneckou sněmovnou a Senátem, či mezi Ústavním soudem a soudy běžnými. Skutečnost, že poslanecká sněmovna může přehlasovat dvojí veto–to jest nejprve veto Senátu a posléze i veto prezidenta–je absurdní. Kdyby platilo ustanovení, že pokud tentýž zákon odmítnou jak Senát tak prezident, jedná se o veto absolutní, Česká republika by si například ušetřila mezinárodní ostudu se zákonem o loteriích.
V ústavě je též možné najít několik drobných chyb, z nichž některé byly možná zaviněny technickými opomenutími. Například: pokud prezident nemůže vykonávat svůj úřad, přechází jeho pravomoci na předsedu vlády a předsedu poslanecké sněmovny, ale pravomoc vypsat volby nepřechází na nikoho. Toto drobné „opomenutí“ by přitom při určité souhře okolností mohlo vyprovokovat ústavní krizi.
Mezi úrovní oprav konkrétních nedostatků a úrovní koncepčních, dalekosáhlých změn, které mohou změnit povahu naší demokracie, leží změny, které mohou mít vážné dopady, pokud nebudou řádně promyšleny a vyváženy změnami jinými. Jde například o tolik diskutované okleštění pravomocí prezidenta udělovat milosti, okleštění některých dalších výlučných pravomocí prezidenta (jako je například jmenování bankovní rady), či okleštění samostatnosti centrální banky. Pokud by k takovým změnám mělo dojít, zákonodárci by měli velmi seriozně zvážit co od takových institucí, jako je prezident nebo centrální banka vlastně chtějí, nebo zda je vůbec chtějí. Žádná taková změna by se též neměla udát bez podrobné analýzy toho, proč a jak podobné instituce fungují ve vyspělých státech. Současný špatný stav české politiky a hospodářství byl do značné míry zaviněn právě tím, že naši politici příliš často chtěli znovuobjevovat kolo a trvali na Czech-made řešeních tam, kde by bylo lepší se nechat inspirovat praxí rozvinutých demokracií.
Pokud by se našla politická vůle provést i dalekosáhlé ústavní změny, zvažovalo by se zřejmě, zda nově neupravit vzájemné vyvážení pravomocí mezi nejvyššími ústavními institucemi, či zda nezměnit do jisté míry i jejich charakter. Jedná se především o Senát a jeho roli v ústavním systému. Poslední senátní volby znovu ukázaly, že vážnost Senátu se jen těžko zvýší, pokud se též nezvýší jeho pravomoci. Vynořily se též úvahy, zda by Senát neměl být přímo navázán na budoucí regionální podrozdělení České republiky a zda by se v té souvislosti neměl změnit i způsob volby Senátu.
Pokud by se měl měnit volební systém používaný při volbách do poslanecké sněmovny tak, jak to předpokládá opoziční smlouva, měla by taková změna být harmonizována se způsoby voleb do budoucích krajských zastupitelstev a Senátu. Jestliže by mělo dojít i na občas zmiňovanou změnu způsobu volby prezidenta z nepřímé na přímou, jednalo by se o hlavolam ještě náročnější.
Rozdíl mezi malými korekturami v ústavě a zásadními změnami, jako je například
právě změna způsobu volby poslanecké sněmovny či prezidenta, má zásadní význam. Zatímco drobné změny nemusí nijak měnit povahu celého systému, změny větší mají na povahu demokracie přímý dopad. Omezí-li se dvě největší strany na drobné opravy, pak lze porozumět jejich současnému přístupu. Pokud by ale ODS a ČSSD došly k názoru, že opravdu chtějí měnit například volební systém používaný při volbách do poslanecké sněmovny, jedná se o změnu, která bude mít dopady na všechny ostatní ústavní instituce. Je jasné, že úvahy o každé takové změně by měly vyjít z co nejširší celospolečenské diskuse a hlubokých analýz možných dopadů.
Hospodářské noviny – 4. 12. 1998