Vláda „odborníků“ v čele
s Jiřím Rusnokem, kterou jmenoval bez předešlé dohody s parlamentními
stranami prezident Miloš Zeman, učinila ještě před tím, než se podrobila
hlasování o důvěře, řadu kroků, které vyvolaly emotivní diskuzi. Kritici se
soustředili zejména na personální změny. Ty lze přitom rozdělit do zhruba dvou
kategorií.
Tu první tvoří výměny některých náměstků
a dalších vysoce postavených úředníků na ministerstvech. Druhou tvoří jmenování
nových velvyslanců.
Výměny náměstků a dalších ministerských
úředníků novými ministry jsou problematické nikoliv kvůli ohledům na ústavu,
ale spíše v kontextu diskuzí o stabilitě státní správy. Jinými slovy,
ústava takové změny nezakazuje, vláda má plnou ústavní legitimitu činit takové
personální změny od okamžiku svého vzniku.
Měnit vysoké ministerské úředníky před
tím, než vláda podstoupila hlasování o důvěře, je tedy spíše otázkou
„politického vkusu“ a věrohodnosti některých prohlášení prezidenta i premiéra o
potřebě stabilizovat státní správu. Jednání premiéra Rusnoka i některých nových
ministrů nabízelo v tomto ohledu zvláštní kontrast.
Na jedné straně při nástupu do svých
úřadů někteří ministři spolu s Rusnokem tvrdili, že ministerstva fungují
coby instituce bez velkých problémů, navíc prý nemá smysl činit vetší
personální změny, než bude jasné, jak dlouho vlastně vláda odborníků povládne.
Na straně druhé Rusnok i Zeman před
vznikem vlády připomínali, že jedním z důvodu jistého spěchu při vzniku
nové vlády je i výzva ze strany Evropské unie, aby Česká republika přestala
protahovat přijetí zákona státní službě, jinak hrozí, že EU přestane České
republice vyplácet od roku 2014 peníze ze strukturálních fondů. Unii jde
zejména o depolitizaci státní správy u nás.
Pozornost nové vlády byla ovšem
v praxi nakonec poněkud jiná. Při jejím jmenování se o zákonu o státní
službě už příliš nemluvilo, a řada ministrů okamžitě přistoupila k výměně
náměstků i dalších úředníků.
Návrhy na jmenování nových velvyslanců
jsou ještě o stupeň problematičtější. Jmenování velvyslanců je totiž tzv.
kontrasignovaná pravomoc prezidenta. Ty jsou vyjmenovány v čl. 63 ústavy,
který ve svém závěrečném ustanovení dodává, že za všechny akty prezidenta podle
tohoto článku odpovídá vláda.
Jestliže ale prezident jmenuje svoji
„prezidentskou“ vládu, pro níž teprve postupně hledá možnou podporu, je zřejmé,
že taková vláda jen těžko může vůči prezidentovi vykonávat kontrolní funkci,
kterou od ní vyžaduje čl. 63. Jestliže ani ministr zahraničí, ani premiér
neodvozují svoji legitimitu od parlamentu, ale naopak jen od prezidenta, těžko
může být jejich kontrolní funkce vůči prezidentovi, včetně kontrasignace,
účinná.
Kontrolní funkce vlády vůči prezidentovi
v oblasti personálních změn může být konstruována buď tak, že prezident
jmenování do funkce navrhuje a vláda schvaluje, anebo, jako je tomu
v případě velvyslanců, tak, že vláda navrhuje a prezident schvaluje.
V obou případech je zapotřebí přinejmenším dohody, nemá-li dojít
k paralýze.
Otázkou ovšem je, jakou
ústavně-politickou legitimitu má souhlas prezidenta s návrhy na jmenování
těch či oněch velvyslanců, které jsou učiněny vládou, jež je mu de facto
podřízena, protože nemá důvěru parlamentu. Tato situace samozřejmě nastává
pokaždé, když prezident jmenuje novou vládu, která zatím neprošla hlasováním o
důvěře, anebo u vlády vládnoucí v demisi.
V systému parlamentní demokracie se
ovšem předpokládá nejen to, že vláda, která zatím nebo už nemá důvěru Sněmovny,
nečiní razantní personální rozhodnutí. Předpokládá se také, že prezident
jmenuje vládu na základě dopředu vyjednané většiny. Pokud přece jen
z neodkladných důvodů takto stvořená vláda musí nějaká personální
rozhodnutí učinit, má se za to, že je činí s vysokou dávkou
pravděpodobnosti, že její kroky budou zpětně legitimizovány, až projde
hlasováním o důvěře.
Mezi kontrasignované pravomoci
prezidenta podle čl. 63 ústavy patří například zastupování státu navenek,
sjednávání a ratifikování mezinárodních smluv, vyhlašování voleb do Poslanecké
sněmovny a Senátu, jmenování a povyšování generálů, jmenování soudců, nebo
právo udělovat amnestii. Pod tento článek také spadá ustanovení, že prezident
je vrchním velitelem ozbrojených sil.
Česká ústava bohužel vůbec nepředjímá, a
tudíž ani neřeší situaci, kdy vláda, která má ve všech těchto pravomocech
vykonávat vůči prezidentovi kontrolu, ba za něj přímo odpovídá, je ve
skutečnosti vládou, kterou bez parlamentní většiny stvořil prezident. Jinými
slovy, není jasné, jak může „prezidentská“ vláda, vládnoucí bez podpory nějaké
parlamentní většiny, zároveň prezidenta kontrolovat a odpovídat za něj.
Je zřejmé, že by se touto situací, která
podkopává záměr ústavy o vzájemné dělbě a kontrole ústavních mocí, měl zabývat
Ústavní soud. Popřípadě by měli zasáhnout samotní zákonodárci a ústavním dodatkem problém vyřešit.
Parlamentní magazín, srpen 2013